金维刚:尽快完善第三支柱发展的相关顶层设计


中国劳动和社会保障科学研究院院长 金维刚

中国劳动和社会保障科学院院长金伟刚

新浪财经新闻,2019年12月30日由中国社会科学院世界社会保障研究中心和长江养老保险有限公司联合主办,象山财富研究所和中国社会科学院社会保障实验室协办的中国社会科学院社会保障论坛在北京举行。中国劳动和社会保障科学院院长金伟刚出席论坛并发表讲话。

金伟刚表示,为了尽快启动第三支柱发展的顶层设计并发布相关政策文件,保险行业是唯一一个在早期探索建立此类制度的行业,但仍存在明显不足。目前的试点经验效果有限,没有在这方面产生应有的效果。

以下是演讲稿:

金伟刚:尊敬的高院长、王主任、傅主任,各位领导、各位来宾:

大家早上好!

首先,我要感谢郑教授的邀请。今天我讲的是建立多层次的养老保障体系。

每个人都清楚多层次的养老保障体系。世界银行积极倡导从三大支柱到五大支柱。20世纪90年代,世界银行发表了《中国养老金发展报告2019》。“多支柱”的概念是在这本书里首次提出的。当时,它主要包括三大支柱,即公共养老金计划、职业养老保险计划和个人储蓄计划。世界银行的多层次养老保障体系发展目标对世界各国养老保障体系的发展起到了非常重要的引领作用,包括世界银行对中国改革开放后养老保障体系建设的影响。

2005年,世界银行出版了另一部专着《关于防止老龄危机,保护老年人及促进增长的政策》。作为一支国际力量,它为当时各国养老保险的改革和发展提出了“五大支柱”的发展目标。其中,主要有两个以上的“三大支柱”。一个是零支柱,即由政府支付的固定养老金,无论它被称为国家养老金还是社会养老金,但它实际上是一种福利养老金。另一个支柱是非正式的保障形式,主要针对家庭成员或代际,老年人在经济和非经济方面的援助,除养老金外还包括其他方面。这是世界银行提出的这种“五大支柱”养老金制度的框架。事实上,它反映了不同国家在养老保障制度建设上的不同做法,并将其归纳为这样一个体系框架。因此,每个国家在养老保障体系的建设中不可能建立五大支柱、三大支柱或两大支柱。这取决于每个国家的具体制度设计以及政府在这一领域的发展规划和制度建设。

建立多层次的养老保障体系意义重大,我想大家都很清楚。养老保障是一项长期的制度安排,需要实现可持续发展。与此同时,政府单位的养老保障相对较重,尤其是在支付方面,通常单位会承担较大的责任,而政府则需要承担垫底的责任。因此,在构建多层次养老保障体系时,通过这样的制度安排,可以相应地减轻政府提供公共养老保障的压力。同时,多元化制度模式的形成也有利于整个制度的可持续发展。同时,也可以合理界定政府、单位和个人的责任,也有利于市场在这方面发挥重要作用。

以上是对当前多层次养老保障体系建设基本理念的简要回顾。我国多层次养老保障体系的建设应该说是在制度设计的早期就规划好了发展目标。早在1990年,国务院就发布了《二十一世纪的老年收入保障》号文件,明确提出要构建多层次的养老保障体系,并按照当时世界银行提出的三支柱发展模式构建这一制度体系。经过20多年的改革,我国建立了多层次的养老保障体系,但发展不平衡。作为第一支柱,基本养老保障制度是政府在这方面改革的重点。经过多年改革,我们建立了城镇职工和城乡居民基本养老保险制度,参保人数已超过9.5亿。公共养老保险制度建设取得巨大成就。

但作为第二大支柱,在企业年金的建设中,虽然我们这些年已经出台了相关的制度设计和相关政策,但是发展一直很缓慢。到目前为止,我们认为第二个支柱仍然是短板。作为第三个支柱,应该说这方面长期以来没有得到应有的重视,特别是在这方面缺乏系统设计和相关政策。因此,第三支柱长期没有得到正常发展,在这方面被忽视了。一些商业保险公司开发了一些面向个人的商业养老保险产品,但在市场上,一是这方面的市场规模不大,在整个养老保险中的作用相对较小。因此,第一根支柱现在是唯一的支柱。这些数据由我部正式发布,可在网上查阅。

关于城乡居民的养老保险,我们所关注的所谓非缴费型,其实主要是针对这个群体的。一些领导人还提到了目前的制度安排。就其制度构成而言,基本养老金实际上是一种非缴费型养老金。在建立这一制度的过程中,我们实际上对一些非缴费群体采取了一些优惠政策。事实上,他可以享受这样的基本养老金,而无需缴纳任何费用。事实上,这相当于国家养老金。我们不叫这个名字,但它是政府提供的养老金。个人账户中的个人缴费实际上是个人储蓄养老金,相当于我国目前三大支柱中的第三大支柱。虽然该制度本身被称为城乡居民基本养老保险制度,但从其制度构成来看,它有零支柱的痕迹和第三支柱的影子。因此,这个系统相当特殊。它已经建立很长时间了,需要在未来进一步改进,包括这次关于非缴费型养老金的研讨会。我认为它也可以作为政府的参考。

目前,第一个支柱应该说是整个开发的开发规模已经很大了。无论是城镇职工基本养老保险制度还是城乡居民基本养老保险制度,从现在开始,覆盖相应法定人口的基本制度已经建立,参保人数也非常多。参保职工加上退休人员现在已经超过4亿,居民现在已经超过5亿,居民人数已经超过职工人数,所以覆盖面已经很大。基金规模也接近6万亿人民币,规模也很大。

第二个支柱一直是发展的短板。虽然也出台了一些政策,包括已经修订的养老金条例,但这些政策尚未制定。缺乏发展有许多原因。我认为主要原因是我们的基本养老保险率相对较高。另一项与年金相关的政策对企业没有太大吸引力,包括像深圳华为这样的大企业。在杭州,阿里巴巴等互联网巨头也不建立企业年金。这些效益好、规模大的企业没有建立企业年金,这说明我们的制度本身缺乏足够的吸引力。这需要我们反思。到目前为止,企业年金覆盖的员工人数仅占基本养老保险覆盖人数的6%左右,也就是说,参加基本养老保险的员工中有94%的人参加了基本养老保险

第三个支柱处于发展的早期阶段,它仍然是一棵小树苗,正在成长过程中。但是,应该说,目前我们还没有正式发布第三支柱的顶层设计文件。该文件目前正由人力资源和社会保障部和财政部制定。应该说,这项政策将在不久的将来正式颁布。颁布后,我相信个人养老金的发展将会非常迅速。这个地区有很大的发展空间,因为它已经多年没有开发了。因此,未来的增长是非常好的,特别是中国,作为一个高储蓄的国家,将有一个快速发展的第三支柱阶段,个人养老金的发展。

从三支柱体系的角度来看,我们与世界发达国家相比还有很大差距。这里我们将中国和美国进行比较。从这个比较来看,我们与美国正好相反,第一支柱不到10%。第二支柱是主体,占60%以上。第三大支柱占相对较大的比例(接近30%)。我国的第一支柱所占比重过大。2016年的数字是74%,几乎3/4是政府的公共养老金。第二支柱的比例是23%,第三支柱仍然是一个零头,所以这反映了我们整个多层次的老年保障制度实际上是不平衡的。

让我们谈谈养老保障面临的主要问题。

这是人口结构图。从这个图表来看,到2050年,人口老龄化将基本上成为一个支柱,人口结构已经完全失衡。此外,一些地区仍存在经常性收付款无法支付支出的问题。此外,在筹资方面仍然存在不足。这种不足主要表现在以下几个方面:一是支付期限较短,目前最低支付期限为15年。世界上很少有国家能在支付15年后获得全额养老金。许多国家需要30到40年的支付期才能获得全额养老金,而我们的支付期相对较短,而且单位支付是不真实的。这也是一个比较普遍的现象,所以在社保征收职能转移到税收上后,一些地方税务机关一度想加大征收力度,但却造成了企业的反弹,这就是过去的虚报问题。此外,停止付费的人数仍然相对较多。近年来,这一数字一直保持在3000万至4000万的水平。相当多的人在支付了15年后没有支付费用。此外,一些灵活就业的人在支付费用方面不太稳定。

从现在开始,支付保险费用的人的比例仍然很低,大约80%,仍然有很多人不支付。此外,员工的退休年龄也相对较低,导致抚养比失衡,尤其是抚养比逐年下降。现在,一些地方已经低于警戒线,这是一个持续下降的贡献率,并形成一种趋势。此外,养老基金仍面临贬值风险。尽管2015年推出了《有关企业职工基本养老保险制度改革的决定》,但近几年的基金募集结果低于预期。到去年年底,十几个省的募集资金只有5000多亿,预计今年将增长到1万亿左右。与我们目前近6万亿的资金余额相比,这还不到1/5。大量资金没有用于经营,仍然存在于银行,或贬值。原因很复杂。原因之一是目前总体规划水平相对较低,资金主要集中在市级。虽然我们被称为省级总体规划,但大多数地区的省级总体规划仍然采用调整资金制度。资金仍然分散在地级市,筹集起来相对困难。

财政支付压力越来越大,尤其是对于员工养老保险。我们认为财政补贴是职工养老保险基金筹集资金的合法来源。也就是说,政府每年都会根据基金的收入和支出向预算支付财政补贴,以确保养老金的支付,政府将承担起支持底层的责任。因此,现在财政补贴负担仍然比较重。从1998年到今年,应该说仅中央政府的补贴就超过了4万亿元,而且还有一些地方政府的补贴,所以负担还是比较重的。城乡居民的基本养老金也依赖于财政支持。同时,在支付方面,地方财政也给参保缴费人一定的补贴,所以这是两头补贴,影响很大。此外,养老金福利调整也面临巨大压力。几年来,我们一直在不断提高企业退休人员的养老金,包括政府机关和事业单位的养老保险制度改革后,两方面都同时进行了调整。过去的调整幅度相对较高,8年来增长了10%。近年来,根据构建合理调整机制的要求,我们在合理范围内对调整幅度进行了适当调整,目前为5%,但这一调整也带来了社会反响。虽然在调整期内,企业的增长率将高于基本公共机构的增长率,但两者之间的差距仍然存在,并仍会引发社会矛盾。

此外,降低保险费率的压力和风险也在增加。为了减轻企业负担,近年来我们不断调整社会保险费率,养老保险费率也进行了两次调整。尤其是今年,调整幅度相对较大,总体下调了4个百分点。目前,在一些地方,目前的征收不能满足支出。这将增加地方基金收支的不平衡。

最后,我想简单谈谈促进多层次养老保障体系建设的对策。一是完善基本养老保险制度。这一点在中央政府的相关文件中已经很清楚,包括目前在这一领域的改革措施。我将不详细阐述这一点,包括促进国家总体规划,这应该说是包括在政府的重要目标中。我们现在已经建立了一个中央调节系统。下一步是实现国家总体规划。只有通过国家统筹,我们才能解决一些地区的收支不平衡问题,因为我们一直以来都是收大于支。

另一件事是进一步推进政府机关和机构的养老保险制度改革。从2015年至今,各地一直在不断推进,但也存在许多矛盾和问题。这也是我们下一步需要进一步加强这一领域的政策调整,使之适应当前的发展需要。

此外,完善个人账户体系。在早期,我们开展了个人账户试点项目,但在试点项目之后,我们已经明确表示,目前,我们仍然需要维持现有的系统模式,同时,作为一种计划外和激励机制,个人账户不再按照原来的思路具体实施。同时,也要合理确定个人账户的相关政策,包括记账利率,并制定合理的调整机制。

建立合理的养老金调整机制。虽然这是多年来的工作,但仍有必要借鉴国际经验,使这一调整更加合理。特别是,有必要与雇员工资增长率和消费价格指数形成合理的联系或关联,以相应地调整养老金制度。

同时,扩大服务范围也是我们的发展目标。从多层次来看,未来发展的重点仍应放在第二个支柱上,即进一步推动企业年金的发展,特别是在建立一般职业年金之后,加快企业年金在补充养老保险领域的发展

这一原则还需要体现政府的支持和规范发展,以及它的公益性和开放性。投资品种应多样化和市场化。未来,投资平台也应该是一个开放的平台。相关金融机构可以推出此类产品,公众可以选择。

世界第三大支柱系统模型已经有现成成熟的系统模型,可以根据我国当前的需要适当制定。应该说,这方面有很大的发展空间,同时应该有一个合理的方向。第三个支柱在未来的整个养老金替代水平中也应该有一个合理的保障水平。就制度而言,还需要许多政府部门的参与,形成合力,推动第三支柱的发展。

谢谢大家!

新浪声明:所有会议记录均为现场速记,未经发言人审阅。新浪网发布这篇文章是为了传递更多信息,但这并不意味着对其观点的认可或对其描述的确认。